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王婷、李政:黨的十八屆三中全會以來國有企業混合所有制改革研究進展與述評

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出積極發展混合所有制經濟的相關要求,明確“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式,有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”;同時提出了“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”“國有資本投資項目允許非國有資本參股”和“允許混合所有制經濟實行企業員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體”等發展混合所有制的基本方式。這一論述標志著國有企業混合所有制改革成為了新一輪國企改革的重要著力點。此后,中共中央、國務院發布了一系列重要政策文件,進一步推動國有企業混合所有制改革。如2015年9月國務院印發的 《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》,針對發展混合所有制經濟提出了明確的總體目標和基本原則,將分類和分層作為推進國有企業混合所有制改革的基本途徑, 提出各類資本參與國企混改的方式及建立健全混合所有制企業治理機制和建立依法合規操作規則的要求。歷次中央經濟工作會議也都關注了國企混改的相關議題,如《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》《關于國有企業功能界定與分配的指導意見》《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》《國企改革 “雙百行動” 工作方案》以及《中央企業混合所有制改革操作指引》等文件,都為國有企業推進混合所有制改革排除障礙提供了方案和指導。黨的十九大報告再次明確  “發展混合所有制經濟,培育具有全球競爭力的世界一流企業” 是當前深化國企改革的重要著力點。十九屆四中全會指出,“發展混合所有制經濟,增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力,做強做優做大國有資本”,“有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用”,是堅持和完善社會主義基本經濟制度的重要途徑。
與此同時,國有企業混合所有制改革實踐也在中央企業和地方國有企業以及全國各地和各個行業中積極開展,呈現出 “有序推進,多點開花” 的態勢。國家發改委和國務院國資委先后推出了四批涵蓋央企和地方國企的混合所有制改革試點,實現了包括電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重要領域在內的多個行業和領域 國有企業混合所有制改革,包括中國建材、中國醫藥、中國聯通、中國核建、中國船舶等,以及云南白藥、哈藥集團、廣州建筑集團等中央和地方國有企業已經開啟了混合所有制改革,混改企業幾乎遍布全國各個省、自治區、直轄市。多輪混改試點積極 探索了民企入股國企、國企入股民企、央企與地方國企混合、國企與外資混合、PPP(政府與社會資本合作)以及員工持股等多種改革模式,豐富了國企改革實踐,也涌現出了一批成功的混改案例。
基于這一背景,我國學術界圍繞國有企業混合所有制改革問題進行了深入探討,內容涉及國有企業改革的時代背景、意義、途徑、模式、效果等多個方面,較為全面地研究了我國在新時代推進國有企業混合所有制改革的相關問題。相關研究雖然在國 有企業混合所有制改革的內涵和必要性等問題上形成了較為統一的認識,但是在如何分類推進國有企業混合所有制改革、國有企業混合所有制改革應把握的主線、混合所有制企業中不同所有權的地位和作用、混合所有制企業的定位、混合所有制改革過程 中出現的國有企業私有化等問題上,還存在著較大的爭議。本文以新時代國有企業混合所有制改革的相關理論和實踐為背景,系統梳理黨的十八屆三中全會以來國有企業混合所有制改革相關研究成果,力圖總結國企混合所有制改革理論研究的新進展,對存在較大爭論的觀點進行辨析,并提出有待深入研究的問題。
二、國有企業混合所有制改革的時代背景與內涵
正確分析國有企業混合所有制改革的時代背景,明確混合所有制經濟的內涵與性質,是當前發展中國特色社會主義混合所有制經濟理論和開展混合所有制改革研究的出發點和前提,當前學界圍繞這一問題的研究成果雖然數量不多,但至關重要。
(一) 國有企業混合所有制改革的時代背景
混合所有制作為一種融合公有制和非公有制經濟成分的重要經濟形式, 隨著我國經濟體制改革歷程逐步發展。黨的十四大將社會主義市場經濟作為我國經濟體制改革的目標,提出不同經濟成分自愿實行多種形式聯合經營, 揭開了我國混合所有制經濟發展的序幕。十四屆三中全會進一步指出, 隨著產權的流動和重組,財產混合所有的經濟單位將逐漸增多。黨的十五大首次提出了混合所有制經濟這一概念,并明確指出,混合所有制經濟中的國有成分和集體成分屬于公有制經濟。此后,黨的十五屆四中全會提出了通過國有企業股份制改革發展混合所有制經濟,黨的十六屆三中全會提出了建立現代企業制度,為發展混合所有制企業提供了重要的制度保障。
在此基礎上,黨的十八屆三中全會再次將混合所有制經濟作為國有企業改革的重要抓手和中國特色社會主義基本經濟制度的重要實現形式,具有鮮明的時代意蘊。緊密聯系這一時代背景來研究國有企業混合所有制改革的相關問題,是符合馬克思主義歷史唯物主義和辯證唯物主義的思想方法的。將國有企業混合所有制改革置于當前我國所處的國際國內經濟形勢中進行探討,能夠更好地實現混合所有制的改革目標。當前推進國企混改的時代背景主要包括以下三個方面。
第一,從進一步完善基本經濟制度的角度看, 我國經過40多年的改革開放,已經形成了 “以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展” 的生產資料所有制結構,國有企業在國民經濟發展中發揮主導作用。在此基礎上, 將混合所有制作為我國社會主義初級階段基本經濟制度的重要實現形式,是理論和實踐上的重要創新,有利于在微觀層面更好發揮國有資本的主導作用。改革開放初期的股份制改革,主要著眼于將國有企業改革成為適應市場經濟的微觀主體,是公有制的主要實現形式;而當前的混合所有制改革,則關注在更好發展國有經濟的同時帶動非公經濟的發展,是社會主義基本經濟制度的重要實現形式。
第二,從國際經濟形勢的變化角度看, 混合所有制改革有利于實現各類企業在復雜多變的國際形勢中更好發展。2008年國際金融危機導致了全球經濟環境的惡化,非公有制經濟因規模、技術和管理能力等方面的制約遇到了發展的困境。特別是近年來中美貿易摩擦加劇等國際經濟因素, 給出口導向型企業的發展帶來了諸多不利影響。2020年初爆發的全球新冠肺炎疫情又導致全球經濟增長放緩,美國等西方發達國家也加強了對中國發展的遏制。在這一背景之下,為適應激烈的國際市場競爭,更好抓住發展機遇,在國際經濟大環境的變化中占得先機,我國亟需培育具有較大規模優勢、較強國際競爭力和較強創新實力的大型企業。當前的混合所有制改革是在兩個  “毫不動搖” 的基礎上進一步實現公有制經濟和非公有制經濟之間融合發展的重要途徑,有助于實現公有經濟和非公有經濟的雙贏,更好地推動中國經濟的高質量發展。
第三,從國內經濟發展趨勢看,我國經濟步入 “新常態”, 經濟下行壓力明顯加大,傳統產業面臨產能過剩,而大多新興產業還未形成重大技術突破,供給側結構性改革正逐步推進,新發展理念引領經濟建設,國有經濟布局結構調整和國有企業改革進一步深化,非公有制經濟發展遇到融資難等發展的 “天花板”。為此,在全面深化改革的背景下推進混合所有制改革有助于更好地實現改革發展目標,推動各類企業融合發展。同時,當前國有企業面臨改進管理模式、提高經營效率等挑戰;而民營企業則面對實力不足、融資困難等發展瓶頸。國有企業和其他所有制企業的融合發展可以發揮各自優勢,彌補不足,實現一加一大于二的合作效果。
(二) 混合所有制經濟的內涵
關于混合所有制經濟和國有企業混合所有制改革的內涵的認識逐漸清晰。一般認為,混合所有制是指由不同所有制成分在企業內部以資本為紐帶結合而形成的所有制形態,它不是一種獨立的所有制形式,而是公有制與私有制相結合的產物。我國的混合所有制經濟,是國有企業在改革過程中尋找公有制與市場經濟有機結合的形式和途徑中產生的,源于我國在社會主義初級階段的基本經濟制度,是不同所有制經濟共同發展的客觀要求。
混合所有制經濟的內涵可以從宏觀、中觀和微觀三個層面進一步細化: 從宏觀上看,混合所有制經濟是指整個社會經濟的所有制是由不同性質的所有制形式結合而成的,當前我國以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度就是一種混合所有制經濟;從中觀上看,混合所有制經濟指在某一地區或部門中不同所有制的有機結合,中觀混合所有制經濟是宏觀混合所有制經濟的組成部分;從微觀上看,混合所有制指企業內部性質不同的所有權的融合,股份制企業是混合所有制經濟的一種典型形態。從這一內涵來看,我國完成股份制改革的國有企業已經具備了混合所有制的性質和特征。從微觀層面看,并非所有的股份制企業都屬于混合所有制企業,只有公有資本和非公有資本交叉持股相互融合的企業才屬于混合所有制企業范疇,否則就無需在股份制概念以外再提出混合所有制的概念了,從混合所有制企業不同所有制經濟的構成結構來看,混合所有制可劃分為公有制與私有制聯合的混合所有制企業、公有制與個人所有制聯合的混合所有制企業以及國有制與集體所有制聯合的混合所有制企業。從企業制度和組織實現形式來看,混合所有制經濟則包含股份制企業、股份合作制企業、中外合資企業等。
需要特別指出的是,不能將當前我國基于國企改革而提出的混合所有制經濟與西方經濟學中的 “混合經濟” 混淆。在西方經濟學理論語境中,混合經濟是指私人組織和政府機構都對經濟實施控制,用以區別亞當· 斯密闡述的自由市場經濟。我國在以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的所有制結構上發展的混合所有制經濟與在資本主義私有制基礎上發展起來的混合經濟有著本質的區別。同時也應當明確,在資本主義經濟中,既有全社會范圍內公有資本與非公有資本的并存,也有私有資本和公有資本混合的企業;但資本主義的混合所有制經濟與我國社會主義市場經濟中的混合所有制經濟在發展目標、功能定位和發展機制上都是截然不同的。
(三) 混合所有制經濟的性質 
關于混合所有制經濟的性質,有三種主要的觀點。第一種觀點認為, 混合所有制經濟的性質取決于基本經濟制度,當前我國的基本經濟制度是公有制為主體、多有所有制經濟共同發展,混合所有制是基本經濟制度的具體實現形式,因而在中國特色社會主義的混合所有制經濟中, 國有資本和集體資本占主體地位,決定了中國特色社會主義混合所有制經濟的公有制經濟屬性。這樣的理解符合混合所有制經濟的宏觀內涵。第二種觀點認為,混合所有制經濟的性質取決于混合所有制企業中處于主導地位的資本的性質。公有資本控股的混合所有制企業表現出公有制的性質,可以成為鞏固公有制經濟主體地位和國有經濟主導作用的形式,而私有資本控股的混合所有制企業則更多地表現出私有制的性質。這種理解符合混合所有制經濟的微觀內涵。第三種觀點認為,混合所有制是與社會主義公有制共同發展的 “多種所有制經濟” 中的一種,具有自身特有的既不同于社會主義公有制也不同于私有制的性質和特點。
我們認為,這三種觀點并不沖突。當前我國發展混合所有制經濟是為了更好地發 揮社會主義基本經濟制度的優越性,更好地發揮公有經濟的作用, 放大國有資本的功能,優化國有經濟布局結構,同時做強做優做大國民經濟。因而,在宏觀上,社會主義的混合所有制經濟必然是服務于社會主義國家經濟發展的,承擔社會職能的混合所有制企業均帶有公有制特性;而處于競爭性領域的混合所有制企業也肩負著國有資產保值增值的責任,亦屬于公有經濟的一部分。但從微觀層面看,混合所有制企業顯然與單純的公有制企業或私有制企業在資本結構、經營目標、管理模式等方面存在差異,企業內部的生產關系和分配關系表現出多樣化的特點。所以不能簡單地將其公有制屬 性完全等同于國有獨資企業,也不能將其等同于純私有制企業,混合所有制企業會由于處于控股地位的資本性質表現出不同的屬性。
三、國有企業混合所有制改革的必要性與意義
當前我國已進入中國特色社會主義新時代。在新的歷史階段進一步推進國有企業混合所有制改革,具有不同于以往進行的國有企業股份制改革的意義。明確這一改革意義有利于正確理解國有企業混合所有制改革的目標,并選擇恰當的改革路徑。
(一) 堅持社會主義基本經濟制度,探索公有制經濟的多種實現形式
黨的十八屆三中全會通過的 《決定》明確指出,混合所有制經濟是我國基本經濟制度的重要實現形式。習近平同志在對三中全會所作的《說明》中進一步強調,“如何更好體現和堅持公有制主體地位,進一步探索基本經濟制度有效實現形式,是擺在我們面前的一個重大課題”。因此,發展國有資本、集體資本及其他非公有制資本交叉持股的混合所有制經濟,是為了更好地落實我國在社會主義初級階段的基本經濟制度。
通過混合所有制的形式在微觀上體現我國在社會主義初級階段的基本經濟制度,是一種創新。將不同所有制形式的資本相互融合形成的混合所有制經濟理解成基本經濟制度的實現形式,與過去將基本經濟制度理解為公有制企業和其他所有制企業并存不同,混合所有制經濟是公有制經濟和其他所有制經濟在企業內部的融合。在此基礎上,基本經濟制度框架內的  “以公有制為主體” 的含義,不再簡單地指公有制企業為主體,而是指公有資本在社會總資本中占優勢,控制國民經濟命脈。這是對社會主義公有制理論的重大突破。公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分,混合所有制突破了非公有制經濟與社會主義對立的思想束縛,使非公資本也能夠參與到公有制性質的企業中。
從這個意義上講,發展混合所有制經濟有兩種途徑:一種是堅持以馬克思主義理論為指導,發展以公有制控股為主要形式的混合所有制經濟;另一種是以新自由主義為指導,發展以私有資本控股為主的混合所有制經濟。顯然,前一種是鞏固和加強公有制的主體地位,實現基本經濟制度的重要途徑;而后一種是資本主義經濟控制和利用社會主義經濟、將國有企業私有化的工具。因此,當前我國發展混合所有制經濟應選擇哪一種理論作為指導、遵循什么樣的思路,是顯而易見的。
(二) 深化國有企業改革
混合所有制改革是我國在新時代進一步深化國有企業改革的重要途徑。積極發展 混合所有制經濟,有利于進一步完善國有企業的現代企業制度和國有資本管理體制,提高國有企業的創新能力和經營管理能力,更好地發揮國有企業的作用。
學者們指出,發展混合所有制經濟有助于進一步完善國有企業的市場主體地位, 進一步健全和完善國有企業的法人治理結構,是進一步深化國企改革、使國有企業更好適應市場經濟發展要求、更好發揮國企作用的必要手段。通過發展混合所有制經濟進行制度創新,建立起符合我國國情的現代企業制度,有利于國企適應市場化的發展要求,同時承擔競爭與公益職責。國有企業混合所有制改革要求 “產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學”,有利于國有企業改善治理結構,按照市場經濟原則建立規范的現代企業制度。多元化的所有制結構和股權主體還有利于國有企業治理結構和激勵監督機制的完善,提高企業經營績效。此外,混合所有制改革還將進一步推動國有資產運營體制由以管資產為主向管資本為主的轉變,緩解由國有股一股獨大引起的企業資產管理和公司治理問題,通過優化股權結構推進公司治理機制升級。引入社會資本可以幫助企業克服資金不足問題,更好地去杠桿,減輕企業負擔。國有企業還可以引進民營企業的管理和文化,增強企業活力和創造力,激發企業家精神,推進國有企業做優、做大和做強。
(三) 放大國有資本功能,增強國有經濟的 “五力”
國有企業混合所有制改革,不是簡單地在國有企業中引入其他性質的資本, 也不是簡單地由國有資本和私有資本共同出資創辦企業,而是要在現有國有企業發展的基礎上,通過混合所有制改革的方式,更好地放大國有資本的功能,提高其競爭力,增強國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力以及抗風險能力,做強做優做大國有企業。
我國實行國有企業的混合所有制改革,目的是更好地發展社會主義公有制和社會主義生產方式,搞好搞活國有經濟,充分發揮國有經濟對國民經濟的引領帶動作用,這一點在黨的各類涉及混合所有制改革的文件中已經闡述得非常清楚。搞混合所有制 經濟的目的是以此增強和擴大國有經濟活力、控制力和競爭力,同時也促進非公有制經濟的發展。在這一目標的指引下,在關系國家經濟安全和國民經濟命脈的關鍵行業和重要領域,公共政策性企業等應積極發展國有資本控股的混合所有制經濟。
混合所有制經濟為國有經濟發展提供了更大的平臺。在國有資本控股的混合所有制企業中,非公有資本的參股可以放大國有資本功能,提高競爭力和控制力, 更好地實現國有經濟的經營目標;在國有資本參股的企業中,國有經濟亦能夠通過各類資本的優勢互補獲得更大的活力和影響力。國有經濟還能夠通過混合所有制平臺,更好地帶動非公有制經濟發展,大大提升其影響力。從中國建材、中國醫藥等有代表性的國有企業實行混合所有制改革的實踐來看,在國有企業主導下融合不同所有制企業,將私營企業和私營資本納入到國有企業帶領下組建的新公司里,能夠很好地實現以少量國有資本帶動大量社會資本,增強國有經濟的活力、影響力、控制力,帶動非公經濟的發展,為整個行業注入新的活力。同時,國有企業與其他行業龍頭企業、成功的非公有制企業的合作還能夠增強國有企業的創新實力,在混合所有制改革過程中創新國有企業的企業治理模式和國有經濟的管理模式。
(四) 優化國有經濟布局結構
當前混合所有制改革雖然與國有企業建立現代企業制度時的股份制改革在結果上都是建立起公有資本與其他所有制資本相混合的現代企業,但二者的改革背景存在較大的差異。當前我國國有經濟比重總體上已經下降到30%左右,一些企業的經營管理仍存在問題,具有國際競爭力和關鍵核心技術自主創新能力的國企數量有限,因而改革不能只著眼微觀企業,更應在宏觀上關注國有經濟的整體實力和結構,通過混合所有制改革進一步優化國有經濟的布局結構、更好地發揮社會主義公有制經濟的優越性和國有經濟的主導作用也是混改的重要目標。黨的十九屆四中全會指出,“要探索公有制的多種實現形式,推進國有經濟布局優化和結構調整,發展混合所有制經濟”,進一步明確了優化國有經濟布局是混合所有制改革的重要目標之一。
關于國有經濟布局結構調整方向,主要有兩種不同的認識:一種觀點認為,國有資本應更多集中于提供公共產品和服務的公益性行業,退出壟斷行業;另一種觀點認為,國有經濟布局結構調整應著眼于社會主義經濟發展和國有經濟的主導作用。公有資本除保障公共產品和服務的供應外,還必須在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占據絕對控股的主導地位,確保國家安全和經濟獨立。因而,在重要的競爭性領域,公有資本也需在混合所有制企業中控股。事實上通過混合所有制改革、兼并重組、有進有退使國有經濟布局不斷優化,是實現做強做優做大國有資本、推進供給側結構性改革和推動經濟高質量發展的重要保障。國有企業改革和我國的經濟改革與發展是相輔相成的,單個國有企業改革發展的成功是國有經濟整體繁榮的基礎;作為中國特色社會主義市場經濟的重要根基,國有經濟布局合理、結構協調、發展穩健才能更好地引領經濟整體的良性循環和高質量發展。因此,不能簡單地將混合所有制改革作為使國有企業退出競爭性領域和壟斷行業的途徑。這種觀點將混合所有制改革繞回了西方經濟學理論中認為國有企業只能存在于彌補市場失靈和提供公共產品的場合,是不符合中國特色社會主義政治經濟學對國有企業的基本認識的。
雖然混合所有制改革的意義包括上述內容,但并不意味著混合所有制改革是實現上述目標與意義的充分條件。換言之,將堅持和完善基本經濟制度、優化國有經濟布局以及做強做優做大國有資本等都寄希望于 “一混就靈” 是不夠的。
四、國有企業混合所有制改革需遵循的原則
混合所有制是當前推進國有企業改革的主攻方向,但是當前的混合所有制改革與國有企業建立現代企業制度初期的股份制改革在目的和途徑上均不相同。學者們從國有企業混合所有制改革的目的和意義出發,凝練出了改革應遵循的基本原則,為化解改革矛盾和探索改革路徑提供了理論依據。
(一) 堅持社會主義的改革方向
發展混合所有制經濟必須有利于堅持社會主義的基本經濟制度、壯大國有經濟,為中國特色社會主義奠定堅實的制度基礎,推進國家現代化,提高國家競爭力,進而保障人民群眾的共同利益,消除兩極分化,實現共同富裕。發展混合所有制的首要原則就是必須堅持社會主義方向,堅持發揮國有經濟的引領作用。在混合所有制改革過程中,國有企業在關系國家經濟安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域中的支配地位不能動搖,作為國民經濟支柱的主體地位不能改變。為此,堅持做強做優做大國有企業的改革目標,正體現了混合所有制改革是社會主義性質的國企改革。
發展混合所有制經濟不能被理解為是消除國企壟斷和讓利于民的渠道,而是做強做優做大國有企業和壯大國有經濟的重要途徑,應在混改過程中做實國有經濟和社會主義生產關系。積極發展以公有制為主體的混合所有制經濟,既是堅持和鞏固我國社會主義初級階段基本經濟制度的必然要求,也是完善社會主義市場經濟和保障國家經濟安全的前提條件。一些認為我國的社會主義性質不取決于國有經濟的比重,主張發展混合所有制經濟應主要由私營和外資等非公有制資本控股的觀點,是沒有認清發展混合所有制經濟的根本目的的錯誤觀點,是對混合所有制經濟發展方向的曲解,其實質是將發展混合所有制經濟當作了幫助資本主義經濟控制、支配、利用社會主義公有制經濟的途徑和手段。因此,那些將國有企業存在的問題極端化,將其與人民和民營經濟完全對立起來,主張將國有企業私有化,弱化我國基本經濟制度的觀點是別有用心的。在混改的過程中,也應注意防止公有制經濟比重在總體上下降。
(二) 遵循市場規律
市場是引導國有資本合理流動的直接渠道,是評估各類資本價值的主要場所,也是評價混合所有制企業成功與否的重要標準,因而遵循市場規律是發展混合所有制經濟的又一重要原則。
混合所有制經濟是按照市場規律進行組織和運營的經濟,因此其發展必須遵循市場規律。處于不同行業的國有企業因其功能和定位不同,受市場規律作用的程度不同,發展混合所有制經濟的條件也有所區別?;旌纤兄聘母镆欢ㄊ怯墒袌銎饹Q定性作用,而非靠行政途徑。市場推進是靠資本所有者之間的市場交易帶動企業層面的重組。國資委作為行政機構難以充當市場操作主體,因而組建國有資本投資、運營公司作為國有資本的管理主體是混改的關鍵環節。
需要指出的是,一些觀點將按照市場規律推進混合所有制改革等同于將國有企業都推向市場,搞私有化,這是不對的。按照市場規律推進混合所有制改革,并不是要削弱國有經濟或將國有企業私有化,而是通過市場機制更好地實現國有資本的優化配置,這是混合所有制改革的底線。
(三) 分類改革
混合所有制并不適用于所有國有企業。對國有企業進行分類,按照不同國有企業的功能、規模、所處行業、戰略地位、經營目標、經營狀況等分類分層推進混改是必須堅持的基本原則。同時對于每個進行混合所有制改革的國有企業都應根據具體情況選擇恰當的途徑,正所謂 “宜混則混、宜獨則獨、宜控則控、宜參則參”,不搞 “大幫哄” 和 “拉郎配”,實事求是地推進國企混改。
根據國有企業的功能定位分類是發展混合所有制經濟的重要原則。國有經濟的功 能是多元的,因而不能由一種類型的企業承擔國有經濟的全部功能,也不能用同樣的體制和機制進行  “一刀切” 式的管理。國有企業在社會主義市場經濟中具有彌補市場失靈、充當國民經濟發展的 “引擎” 和 “加速器”、充當政府 “熨平經濟周期” 的工具、保障國家經濟安全和提高勞動平等程度等功能。在發展混合所有制經濟時,國有資本承擔過多的社會功能勢必導致與其他股東在發展目標上的分歧,影響管理效率。因此界定不同類型國有企業的功能并進行分類管理是發展混合所有制經濟的必然選擇。僅僅把國有企業劃分為公益性和競爭性兩類是遠遠不夠的,還可以進一步根據行業特點,將國有企業劃分為一般競爭性企業、戰略競爭性企業、戰略資源性企業、戰 略性高技術型企業、管制性壟斷企業、自然壟斷企業、公用事業性企業、非營利性企業、敏感性企業和高社會風險企業等類別。除一般競爭性企業外,其余行業中的國有企業均需有條件發展混合所有制經濟。在此基礎上根據分類改革原則,明確適合引入其他資本的國企類型和范圍,原則上只有具備充分競爭性的國企才能滿足非公資本追求經濟效益的要求。自然壟斷性行業、不可再生的稀缺自然資源開發類行業、涉及國家安全和敏感技術的行業及承擔國家特殊任務的國企不適合進行混改,但其中的某些具備競爭性的環節可剝離出來發展混合所有制。
(四) 互利共贏
將混合所有制改革僅僅看作是為了壯大國有經濟或發展民營資本都顯得過于片面。首先應當明確的是,這種混合應當是雙向混合,是國有、集體和非公有資本等的相互融合、交叉持股。因而改革過程中既可以有國有和集體資本參股私有制企業的形式,也可以有私有資本入股國有企業的形式。堅持 “兩個毫不動搖” 是發展混合所有制經濟的基本前提,因此無論國有企業引入非公資本、國有資本進入非公有制企業還是國有資本和非公資本聯合創辦企業,都應切實保障雙方的利益,實現互利共贏。堅持兩個 “毫不動搖”,就不會出現發展混合所有制導致國有資產流失或公有制經濟主體地位的名存實亡或非公有制經濟權益受損的情況。
在發展混合所有制經濟過程中,要堅持有利于各種所有制資本取長補短、互相促進、共同發展的原則。國有企業和私營企業各具優勢,也各有不足,國有企業往往在資本、規模、技術上占據相對優勢,但在運營機制、參與市場的靈活性上略顯不足;私營企業多數機制靈活、決策效率高,但在資本和規模上可能沒有優勢。通過建立混合所有制企業,可以使不同資本優勢互補;但這種互補不是各類企業優勢的簡單組合和疊加,而是通過現代企業制度和共同的法人財產權建立起共同的利益載體、平等關系和企業組織模式,從而在新的有機框架中形成新的共同優勢。
五、國有企業混合所有制改革需要處理好的幾個主要問題
(一) 國有企業分類及混改企業的選取
選擇適合的企業進行混合所有制改革是改革成功的關鍵。雖然學術界一致認為國企混改應遵循分類改革的原則,但是在關于國有企業應如何分類、哪些類型的企業適合開展混合所有制改革這一問題上卻沒有形成統一的意見。
在國有企業分類問題上,比較常見的有二分法和三分法。二分法將國有企業分為公益性或公共政策性國有企業和競爭性或一般商業性國有企業;三分法將國有企業劃分為公益性國有企業、壟斷性國有企業和一般競爭性國有企業。也有觀點認為,應對國有企業進行更為細致的分類,如提供公共產品和服務的國有企業、自然壟斷性國有企業、關系國家安全和國民經濟命脈的國有企業、涉及稀缺自然資源開采和銷售的國有企業、競爭性國有企業等,并認為,對于一些大型國有企業的主業和輔業、總公司和處于競爭性行業中的子公司也應區別對待。事實上,關于國有企業應如何分類的問題,在不同條件下會有所區別。根據國有企業規模、功能、歸屬中央或地方、壟斷程度等不同的劃分標準,國有企業在不同情境中被劃分成了大型國有企業和中小型國有企業、公益性國有企業和營利性國有企業、央企和地方國企、壟斷性國企和一般競爭性國企等,不同分類方式適用于討論不同的國企改革問題。因此,在國企混改情境下所進行的國有企業分類,應該滿足理論分析和實踐應用的需要。二分法較為符合西方經濟學理論對國有企業的地位和作用的理解,但這樣的分類難以體現社會主義市場經濟中不同國企的功能和定位,在探討混合所有制改革問題時,無法區別關系國家安全和國民經濟命脈的國有企業,也無法體現國有企業在特定行業和領域的主導作用。三分法雖比二分法更進一步, 但仍難以明確不同國有企業的職能。顯然,以此為基礎討論國企混改問題,難以體現 “鞏固以公有制為主體的基本經濟制度” “做優做強做大國有企業” “增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力” 等改革目標和導向。二分法和三分法過于籠統,在實踐中容易造成 “一刀切” 現象, 按照這樣的分類方法推進混合所有制改革將可能造成對不適合改革的企業強行混改、國有企業職能喪失或國有資本流失;也可能致使一些適合推行混改的企業失去改革機會,阻礙國有企業的發展。
與此相對應,在推行混合所有制改革的行業和企業選取上,學術界的觀點也不盡相同。一種觀點認為,非公益性的國有企業都應當進行混合所有制改革,引入非公資本以增加國有企業的活力、完善國有企業治理機制, 使國企更好地適應市場化的發展要求,在混合所有制改革過程中逐步使國有企業退出競爭性領域。應重點推進壟斷行 業進行混合所有制改革,以破除國企壟斷造成的低效。另一種觀點認為,國有企業混合所有制改革應首先確保國有經濟的主體地位不動搖、國有企業的相應職能不改變,因而,推進混改的行業和企業選取應謹慎,在分類改革的基礎上還可視具體情況在企業內部分層進行改革。如可以將具有特定功能的央企從一般商業競爭類企業中劃分出來,采用適當的方法推進這類企業的改革,以使大型央企更好地參與世界市場的競爭。顯然,后一種觀點更為可取。因為,國有企業發展混合所有制還關系到國有經濟布局結構的調整、國有經濟 “五力” 的提升、社會主義基本經濟制度的鞏固和完善等重要問題,國有企業的分類選取將直接影響上述目標的實現效果,是混合所有制改革的關鍵環節,借混改之名削弱國有經濟是與混合所有制改革的初衷背道而馳的。
關于國有企業分類推進混合所有制改革問題,2015年9月國務院印發的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(以下簡稱 《意見》)明確提出了適合混改的國有企業的類別,并分別提出了不同類型國有企業推進混合所有制改革的目標和原則:主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,應以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標,以提高經濟效益和創新商業模式為導向,穩妥推進混合所有制改革;對于主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、承擔重大專項任務的商業類國有企業,在保持國有資本控股地位的條件下引入非國有資本參股;對于自然壟斷行業的國有企業,根據行業特點實行網運分開,放開競爭性業務,促進公共資源配置市場化?!兑庖姟愤€提出了國有企業混合所有制改革的分層原則:在集團公司層面,國家明確規定的特定行業和領域應堅持國有資本控股,其他領域可積極引入各類投資者;在國有企業集團公司二級及以下企業,可有序推進混合所有制改革;地方國企可根據實際情況推進混合所有制改革。國務院國有企業改革領導小組于2019年8月印發的《關于支持鼓勵 “雙百企業” 進一步加大改革創新力度有關事項的通知》,針對 “雙百企業” 還提出了 “一企一策” 的管理原則,使各級國資委對混改企業的管理更加科學化和精準化。
(二) 國有資產管理體制改革
我國國有企業管理體制兼具復雜性和嚴密性, 國有資產管理體制關系國有企業改革的效率和活力,是國家代表全體人民充分享有國有資本的所有者權益,更好發揮國有經濟的主導作用、服務于國民經濟發展和社會主義現代化建設以及實現共同富裕的 關鍵環節。國有企業混合所有制改革要求國有資本監督管理體制改革同步進行。國有企業混合所有制改革對國有資產管理體制的要求與國有資產監管體制由管資產為主向管資本為主轉變的改革方向恰好契合。建立完善國有資本投資運營監管體系是推進國 有企業混合所有制改革的重要環節,關系著混合所有制改革的成敗。以管資本為主的國有資產管理體制是在企業層面加快發展混合所有制經濟的基礎性制度安排,這一管理體制具有尊重資本市場運行規則、擁有獨立產權、人事設置不存在行政隸屬關系、可以 “用腳投票” 等特點。以管資本為主的國有資產管理體制可以國有資本投資公司和國有資本運營公司為主體,專司國有股權和國有資本市場運營。
但在國有資產監管體制的監管目標、改革原則等問題上還存在一定的分歧。一種觀點認為,為了避免國有企業混合所有制改革出現 “穿新鞋走老路”,改善國有企業存在的內部人控制問題,防止混合所有制改革后民營資本成為國有資本的附庸,應切實完善國有資產管理體制,使其由管國企向管國資轉變。國資管理部門應將保證國有資本保值增值作為最重要的管理目標,其實現路徑不在于企業由誰掌控,而在于國家能從企業中分配到多少利益。另一種觀點則認為,國有資產管理體制改革雖逐漸轉變為以管資本為主,但不能只管資本不管企業,導致國家代表全體人民對國有資本和國有企業經營管理的監管、國有經濟對國民經濟發展方向的引領、國有企業對國家發展理念和產業政策的貫徹實施名存實亡。政府、國有企業和市場在混改過程中是三個主體,應發揮各自的職能,不能將政府和國有企業混淆起來,推導出推進混合所有制改革必然遭遇政府干預等錯誤觀點。國有資本投資公司和國有資本運營公司應承擔國有資本出資人的職責,行使國有股東權益,在獲取股份收益的同時監督企業的運營管理,將國有資本和國有企業的具體職能落到實處。
(三) 混合所有制企業中公有資本與其他所有制資本的地位
關于混合所有制企業應由誰控股,企業內部的公有資本和非公有資本地位如何,即由誰掌握和怎樣掌握控股權是發展混合所有制經濟的關鍵問題。區分混合所有制企業的性質是十分必要的。只有明確了國有資本控股的企業具有國有企業性質而私人資本控股的企業不具備國有企業性質才能進一步探討通過混合所有制改革放大國有資本功能和做強做優做大國有經濟?;旌纤兄平洕男再|不能籠統定義,關鍵看企業中掌握控股權的資本的性質,由國家和集體控股的企業具有明顯的公有性,而由私有資本控股的企業則具有明確的私有性。公有資本在混合所有制經濟中的主體地位應劃分為兩個層面,處于競爭性領域的商業類公有資本應追求自身價值的增殖,公有資本無須追求對企業控股,而是選擇進入增殖能力強的企業;公益類企業中的國有資本則應處于控股地位,以保持和放大公有資本的控制力。而實踐中應根據混改企業的具體情況確定由哪種性質的資本控股,一般而言,除處于競爭性領域且不涉及關系國家經濟安全和國民經濟命脈、國家重點支持發展的戰略性行業和領域的國企外,國企引入私有資本應保持國有資本控股,避免國有資本流失,擴大國資功能;國有資本參股私營企業,保持私有資本的控股權;國有資本、集體資本和私有資本共同投資的新企業或項目則按照項目性質和投資比例確定控股權; 某些虧損的中小國企可以轉歸私資控股經營?;旌纤兄破髽I的法人財產權由國有資本和私有資本共同擁有,哪種成分占主導地位是由企業的具體經營狀況和資本間的談判實力決定的。
明確不同混合所有制企業中各類資本的地位和作用還有助于防范 “混合所有制失靈”。這種失靈可能產生兩種不良后果:一種是國資通過絕對控股或相對控股擁有企業的實際控制權,而私有資本通過 “搭便車” 分享國有企業的壟斷利潤,使改革失去實際意義;另一種是私有資本掌握企業實際控制權,誘導國資代理人放棄監管,甚至形成合謀,導致國有資本流失。
(四) 完善資產和信用評估制度
國有企業混合所有制改革過程中,準確地評估各類資產的市場價值和信用資質是公平交易的重要前提。從國有資產的角度來看,國有資產估值過高不利于吸引其他資本入股,國有資產估值過低則可能導致國有資產流失。從其他非公有制資本的角度來看,資產估值過低將損害非公有制企業的根本利益,使其失去與國有資本融合的動機;資產估值過高則會侵占國有資本。參與發展混合所有制企業的國有資本、集體資本和 其他非公有制資本的經營狀況和信用資質也是不可忽視的關鍵因素,無論國企、私企還是外企,都必須具有較好的經營狀況和良好的信用資質,否則將可能導致混合所有制改革失敗。因此,必須建立起客觀公正的資產和信用評估體系,確?;旌纤兄聘母锕巾樌剡M行和新建的混合所有制企業未來可以良好運行和發展。
建立和完善產權交易市場,有利于實現對國有資本、集體資本和非公有資本等的估價,實現公平交易,保護各類資本的平等產權。應在建立統一、開放、規范、高效的產權交易市場的基礎上,加強產權交易監管,確保資產評估的公平、規范和透明。在具體操作上,可充分利用資本市場的定價機制,形成國有資本的合理估價;上市國企、股份制國企和其他暫不具備上市條件的國企可以通過不同類型的資本市場促進國 有股權的合理流動和優化配置,建立寬口徑的資本定價渠道。資產評估、審計、定價、流轉等環節,需要建立規范健全的產權交易流轉程序,對于資產評估和審計環節應相互獨立,評估結果和審計結果相互監督和制衡。對于無形資產的評估和定價也需建立 完善的程序。此外,建立資產定價和評估的信息公開制度將有利于各方對混改過程中 資本流動的監督。當前的混合所有制改革對國有資本評估提出了新的要求:對國有資本的評估既要對企業現有價值進行評估,又要充分考慮企業在新的混合所有制企業中形成的可持續發展能力,這就要求評估機構深入了解國家政策和市場業態,創新評估方法。
(五) 健全相關的法律法規體系
發展混合所有制經濟離不開完善的法律法規體系。一方面,完善的法律法規能夠在國有資本、集體資本和其他非公有制資本相互持股、交叉融合的過程中保障各類資本的根本利益,保障交易過程的規范和公平;另一方面,公有制經濟在國民經濟中的主導地位在混合所有制經濟中也應得到相應的體現。如在某些重要行業和關鍵領域,國有企業推行混合所有制改革吸引其他資本的同時需要保持國有資本的控股地位,這也需要出臺相關的法律法規,以確保公有制經濟的主體地位得到保障。
對于上述第一個方面的目標要求,應當通過法律安排確?;旌纤兄聘母镯樌?、公平地推進。完善的法律法規是保障統一開放、競爭有序的市場體系平穩高效運行的 基礎,也是各類所有制經濟公平競爭、共同發展和發展混合所有制經濟的重要保障。應確立公正規范的改革程序,確保審批、資產評估、財務審計、資產交易等各個環節的規范性,使改革方案依法依規,股權轉讓公開公允,內部分配公正透明。在試點混改的國有企業改革實踐中,引入專業審計機構、專業評估機構和專業律師參與混改程序的做法也產生了積極的效應,是值得推廣的經驗。
對于上述第二個方面的目標要求,存在兩種不同的觀點。一種觀點認為, 應當旗幟鮮明地維護公有制的主體地位和國有企業的主導作用, 不能放任削弱國有企業控股地位的行為,這是堅持中國特色社會主義道路和制度、堅持我國基本經濟制度的重要 保證,必須在法律上加以明確。另一種觀點認為,應保障不同所有制資本的平等權利,不能在改革中一味維護國有資本的特殊地位,造成對混合所有制改革的掣肘,損害私有資本的利益。后一種觀點忽略了混合所有制改革應建立在鞏固和完善我國基本經濟制度的基礎上。我國憲法第六條明確指出,我國經濟制度的基礎是社會主義公有制,并在社會主義初級階段堅持  “以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展” 的基本經濟制度,因此在混改過程中通過法律維護公有制的主體地位不受侵害是正當且必要的?;旌纤兄聘母飸裱瓚椃ň?,加強各級人民代表大會對國有資本經營管理的監督,建立人民代表大會對國資委和各類國有企業的監督機制。但對于前一種觀點,在具體實施過程中應注重對特殊行業和領域中的國有企業混合所有制改革方式、吸收非公資本比重等做出明確規定,同時也應防止對國有企業 “過度保護”,切實保障市場公平競爭制度和各類資本的合法權益。
除此以外,還應完善企業內部的監管體系,進一步明確企業監事會、紀檢監督、審計、法律、財務等部門的監督職能,健全以職工代表大會為基礎的民主監管制度,落實國企職工的知情權、話語權、表決權、監督權,充分發揮國企職工在混改過程中的監督作用。還可以通過混改過程信息公開等方式加強社會監督和輿論監督。不斷完善各類資本的混合監督機制,完善國有股減持的方式、程序和相關立法,通過規范的法律法規監督各類資產在混合所有制企業中的流動。
六、國有企業混合所有制改革的主要途徑
選取恰當有效的混合所有制改革途徑是改革成功的關鍵。黨的十八屆三中全會以來,混改在國有企業股份制改革所采用的兼并重組、上市等途徑的基礎上,探索并采取了建立國有資本投資公司和國有資本運營公司、引入非國有資本進入國有企業、國有資本入股其他性質企業、混合所有制企業員工持股等多種新途徑推進改革,學者們對混改的主要途徑進行了理論和實踐層面的分析。
(一) 建立國有資本投資、運營公司
設立國有資本投資公司和國有資本運營公司是推動國有企業混合所有制改革的重要渠道之一,是實現國有資本投資管理、國有資本向其他所有制企業投資和國有資本 與其他資本共同出資創辦企業的重要手段。建立國有資本投資、運營公司契合當前國有企業混合所有制改革和優化國有企業布局結構等改革目標,同時有利于實現國有資產管理體制由 “管資產” 為主向 “管資本” 為主的轉變。一方面,成立國有資本投資、運營公司可以集中國有資本、以專業化的團隊進行管理運作,提高國有資本投資效率,更好優化國有經濟布局結構;另一方面,國有資本投資、運營公司作為國有資產三層監管體制的第二層,是連接國資委和國有企業的重要環節,承擔國有資產管理平臺的功能,主要通過資本運作而非行政手段來實現國有企業戰略投資、結構調整、企業重組等重要目標,既能夠負責運營國有資產實現保值增值,又有助于避免國資委對企業經營的直接干預。
關于如何設計不同類型的國有資本投資運營公司,學者們提出了各自的觀點。有學者區分了國有資本投資公司和國有資本運營公司的功能和定位,認為國有資本投資公司應采取國有資本全資或控股的方式,主要投資于關系國家經濟安全和國民經濟命脈的關鍵行業和重要領域,以及涉及公共產品和服務的領域,其作用是彌補市場失靈和發揮政府調控作用,對其經營績效的考核應側重服務國家戰略及提供公共產品和服 務等社會公共目標的達成度;國有資本運營公司則可適當采取參股或相對控股等方式,投資于競爭性領域,遵照市場機制實現國有資本經營利潤最大化,對其考核也應更多地關注經濟效益、資本回報與市場競爭力。也有學者提出了可從界定國有資本功能入手組建不同功能的國有資本投資、運營公司,公益性企業組建特殊法人,由相關部委直接管理,以實現公益目標;重要壟斷領域組建行業性國家投資控股公司,如國家金融投資(控股)公司、國家能源投資(控股)公司等,控股產業內龍頭企業,相關部委負責人出任董事,運用國有資本引導實施國家產業規劃;競爭性領域組建綜合性國有資本運營公司,行使國有資本股權,實現完全市場化運營。還有學者以做強做優做大國有企業,增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力為導向,提出了組建國有資本投資、運營平臺的不同類型,即關系國家安全和國民經濟命脈的關鍵領域和自然壟斷行業的國有資本投資平臺,專注于一個或幾個主導產業,擴大國資的控制力;多元國有資本投資公司,投資于不同產業,子公司多處于充分競爭行業,擴大國有資本的活力和影響力;國有資本運營公司,通過資本市場實現國有資本的保值增值和國有經濟結構布局的優化調整,落實國家產業政策,支持創新創業等,放大國資功能。
(二) 將非國有資本引入國有企業
吸引非國有資本特別是戰略投資者進入國有企業,是引入高效管理模式和公司治理機制、創新產品、拓寬銷售渠道、提高企業創新能力和綜合競爭能力的有效途徑。如中國聯通與阿里巴巴、百度的聯合,就是國有企業引入非公資本提升企業整體實力的典型案例。但哪些國有企業適合引入非公資本、如何引入非公資本、不同的企業選擇引進什么樣的非公資本、進入國有企業的非公資本資質如何評價等,都是值得深入研究的課題。
非公資本參與國有企業較適用于產業發展較為成熟、非公企業具有較強市場競爭力的領域,而在新興產業和國有經濟控制力仍需增強的產業領域則可采用國有資本投資項目引入非公資本參股的形式。國有企業在引入非公有資本時應適當考慮彌補企業的短板或提升企業的創新能力和綜合競爭實力。如對于產品結構單一、營銷能力不足的國有企業可以考慮引入相關行業的優質企業,實現優勢互補、創新產品、拓寬銷售渠道等。對于一些不缺乏資金的大型國有企業而言,混合所有制改革可從改進經營管理方式入手。公共政策性企業,如醫療衛生、社會養老等領域的企業,可以在保障公有資本主導地位的前提下吸納非公資本,以混合所有制促進行業發展。非公投資者的篩選是改革的重要環節,應通過試點先行、總結經驗、規范制度流程的步驟逐步推進改革,從而保障國有企業能夠引入適當、優質的戰略合作者,在改革過程中界定好、平衡好各投資主體的責權利,防止戰略投資者意外撤資等。應堅持 “宜獨則獨、宜控則控、宜參則參” 的原則,不可將私有資本參股國有企業作為發展混合所有制的唯一途徑,在混改的過程中導致整個國有經濟的比重下降。
(三) 國有資本以多種方式入股非國有企業
混合所有制改革不僅是吸引非公有制資本入股國有企業,同樣也可以由國有企業向具有較好發展潛力的非國有企業投資,支持、引領其他企業的發展。國有資本向其他具有良好發展前景的非國有企業投資的主要目的是增強企業業務能力、占領新興市場、優化資本布局,實現與其他優質企業的互補發展。我國民營企業在發展中也存在一些問題,如資本規模小, 絕大多數民營企業不具備參與混合所有制改革的實力, 也難以與大型跨國企業抗衡;企業治理結構不規范, 企業家行為隨意性較大,家族式管理問題嚴重,企業管理現代化水平低等,阻礙了民營企業發展成為具有國際競爭力和前沿創新能力的大企業。國有資本的投資入股可以幫助民營企業擴大資本規模、改進經營管理、提高創新能力、開闊國際視野等,同時也能使自身獲得較高的資本投資效益、產業鏈延長等好處,實現雙贏。
但國有資本入股非國有企業的混改途徑相較于其他混改途徑面臨著更多的實施和監管難題。首先,在投資項目的選取上,應避免盲目投資和無效投資,防止國有企業將資金投到沒有發展前景或自身經營存在較多問題的企業, 造成國有資本的流失和浪費。民營企業選取和項目評估是重要環節, 混改過程中存在經營不善的民企套取國有資本的可能性,應加強監管,避免利益輸送。其次,國有資本投資方式和股權持有方式還有待研究。有觀點認為,國有資本可以優先股的形式持有其他企業股份;也有學者表達了擔憂,指出國有資本以優先股的形式持有混合所有制企業股份將導致國有資本失去企業經營管理決策權,不能分享企業的超額利潤和高額股息, 因而不能將其作為國有資本投資的一般方式,可以作為使用國有企業資本積累過程中的閑置資本的方式。
(四) 混合所有制企業推行員工持股
員工持股是發展混合所有制企業的重要途徑之一。2015年,中共中央、國務院先后發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》和 《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》均提出了在混合所有制企業中積極探索員工持股的政策導向,支持在人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業中的對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、業務骨干和經營管理人員等持股。
實行員工持股對混合所有制企業的發展具有積極意義。一方面,員工持股有利于完善混合所有制企業的公司治理機制;另一方面,員工持股有利于建立長效的員工激勵機制,使員工與企業成為利益共同體。這種 “勞資兩利” 的利潤分享制度更能體現社會主義的價值追求,使勞動者在混合經濟改革中分享發展成果。為此,應堅持激勵相容、增量分享和長期導向三個原則,以使員工在追求自身利益的同時實現企業利益的最大化,在長期中分享企業發展的新增利潤。
2016年國務院國資委發布的 《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》提出,實施員工持股試點的混合所有制企業應處于充分競爭領域,選擇二級企業進行試點。在此基礎上,學術界圍繞混合所有制企業實施員工持股的范圍和途徑進行了討論。不同國有企業實行員工持股計劃的適用性與推行混合所有制改革的適用性是一致的,因此,公共性、公益性和特殊目的的國有企業難以清晰界定員工對企業績效的貢獻程度,不宜推行員工持股;特定功能性國企具備混合所有制改革條件的可謹慎推行員工持股計劃;一般商業性國企則可積極推行員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體。在此分類的基礎上,員工人力資本對企業競爭力影響大的國有企業和中小國有企業可積極發展員工持股計劃。關于員工持股的適用對象,當前我國還處于探索階段,應主要面向關系企業經營業績和持續發展的科研人員、管理人員和業務骨干,時機成熟時再面向全體員工推廣。
在混合所有制企業實行員工持股,雖然不會造成企業性質和全民所有制生產關系的改變,但也應明確,在混合所有制企業中實行員工持股,是以私人資本所有權為激勵動力的,屬于按要素分配范疇。持股員工具有股份所有者和勞動者的雙重身份,具有勞動者和企業所有者的雙重權利,其與企業的勞動關系也將隨之發生改變,持股員工與非持股員工間的關系也將發生轉變?;旌纤兄破髽I推行員工持股的同時,也應積極探索體現社會主義分配關系的分配機制,關注全體員工的發展和福利。
七、關于國有企業混合所有制改革有待進一步研究的問題
學術界圍繞國有企業混合所有制改革理論的研究已經較為豐富和完善,為混合所有制改革實踐提供了堅實的理論基礎。然而,既有研究更多關注了國有企業混合所有制改革的背景意義、問題障礙及改革途徑初步探索等改革的前期問題。我們認為,隨著改革的進一步深入,如何監管國有資本流動、如何管理混合所有制企業、如何應對我國基本經濟制度在微觀層面實現機制變化引起的分配關系和勞動關系等的變化、如何在混合所有制經濟中充分發揮國有資本功能和作用等改革中后期問題,應得到學術界關注。這些問題主要包括五個方面。
(一) 國有資產定價及各類資本流動監管
給各類資產準確定價是混合所有制改革實踐中的關鍵環節,國有資產定價更是重中之重。定價環節出現紕漏,如國有資產定價過低,將造成國有資產的嚴重損失,使混合所有制改革的實際進程與做強做優做大國有經濟和保值增值國有資本的目標背道而馳。當前我國的資產定價機制仍不夠健全,國有企業在以往的上市、重組等改革過程中已經暴露出了資產定價評估的諸多問題,而學術界對這一問題的解決辦法尚未形成共識。資產交易環節同樣存在交易制度不完善、國有資產流轉監督缺位等問題?;旌纤兄破髽I的建立應遵循市場原則,隨著混合所有制改革的深入,除肩負提供公共產品和服務社會責任、處于涉及國家經濟安全和國民經濟命脈的關鍵行業和重要領域 等的國有資本外,各類資本可以遵照資本市場價值規律進入或退出混合所有制企業。國有資本也可以根據落實國家發展規劃目標、貫徹國家產業政策、踐行國家發展理念 等需要進入或退出混合所有制企業。因而,在國有企業混合所有制改革初期,國有資產的定價機制和資產交易市場的發展完善是有待研究的重要問題。而隨著混合所有制 改革的不斷深入,國有資本的流動以及其他各類資本的進入和退出監管則將成為亟待 研究的課題。主要涉及兩個方面的問題。一是國有資本流動的監管主體。國有資本投資、運營企業是國有資本流動的實施主體,其應對國有資本流動的合理合規性負直接責任,但無法承擔監督責任。各級國資委應對國有資本進入和退出混合所有制企業負監管責任,但國資委同時也承擔保障國有資本保值增值的責任,如只有國資委來監督國有資本流動則又會出現自己監督自己的問題。國有資本的公有制性質決定了全體人 民均有所有權和監督權,因而各級人民代表大會可以行使對國有資本的經營績效和相關變動的監督權力,保障國有資本的流動確實以履行國有資本職能、保障國民經濟安全、促進國家經濟發展等為目標。二是國有資本流動過程中的定價問題。國有資產定價機制和國有資產交易評估制度等不應僅關注混合所有制企業的組建環節,對于經營過程中國有資本的流入或流出,同樣需要對國有資產的科學合理估價,特別是經營不善面臨虧損的混合所有制企業,國有資本流出時應切忌過分低估價值,防止各類違規操作隱匿或侵吞國有資產,以保障國有資本權益。國有資本在流動過程中的估值定價除涉及合理的監管機制外,還應適當提高透明度。
(二) 混合所有制企業的治理模式設計與國有資本投資運營機構的管理限度
在混合所有制改革過程中,國有資本投資和運營機構行使國有資本所有權,通過掌握企業股權實現國有資本運營的社會責任和盈利目標。然而,在混合所有制企業中,國有股東與其他股東按照出資比例享有同等的股東權益, 如何平衡國有資本實現其提供質優價廉的公共產品和服務、保障國民經濟安全、控制國民經濟命脈、貫徹國家各類發展政策和理念等社會目標與私有資本營利本性將是混合所有制企業治理面臨的重 要問題之一。對于處于完全競爭性領域和私營資本占主導的混合所有制企業而言,其治理模式可以主要參照一般股份制企業,國有資本運營公司以國有股東身份參與董事會,與私有股東平等參與對企業日常經營活動的監督和管理。但對于處于提供公共產品和服務領域、涉及國民經濟安全和國家經濟命脈的關鍵行業和重要領域中的混合所有制企業,其治理模式既沒有現成模式又不存在統一模式,國有資本投資公司需要在適當的管理框架中對企業日常經營進行監督管理,協調國有資本和私有資本間的利益沖突,保障國有資本社會目標的實現。因此,開啟動態的混合所有制企業治理模式研究是十分必要的。
當前有不少觀點認為,混合所有制改革過程中,國有資本投資運營機構只需要按照資本市場的價值規律,將資本投向盈利更好的領域并保障國有資本最大限度地保值增值即可,無須干預企業的生產經營,這樣可以更好地實現政企分開和政資分開。這種觀點顯然忽視了國有資本與私有資本在性質上的區別。國有資本的本質不單單是追求保值增值,其存在的意義更在于實現多元化的社會職能。因而,國有資本投資運營機構必然不能僅對混合所有制企業投資而全然不參與企業的生產經營決策,絕不能只管資本不管企業。那么,有關國有資本投資運營機構的管理邊界問題就成為繞不開的研究課題。國有資本投資運營機構對企業管理過多,將導致政資不分問題重演,且有可能損害私有資本的利益,造成混合所有制改革難以推進;而國有資本投資運營機構對企業管理過少,則會造成國有資本職能缺失或國有資本利益受損。如何設計混合所有制企業的治理模式、如何界定國有資本投資運營機構的管理邊界等都是亟待研究的難題。
(三) 混合所有制企業高管的激勵約束問題
企業經營管理者的選聘和激勵約束機制設計也是混合所有制企業相關研究面臨的一個難點。在混合所有制改革過程中,經理人市場化選聘一直是學術界的共識。但通過這一途徑選聘的經理人不受行政約束,亦無須是黨員,其企業家精神中關注社會整體利益的成份難以考量。一旦職業經理人因經營管理不善、失職或其他原因主動或被 動離開企業,其造成的國有資本經營損失和國有資本社會職能缺位等責任將無人承擔。對于國有資本控股或主導的混合所有制企業而言,職業經理人的選聘和監管將是一個有待研究的治理問題?;旌纤兄破髽I的激勵約束機制設計也需進一步深入研究?!拔小怼?nbsp;鏈條過長且不清晰一直是國有企業備受詬病的問題之一,在混合所有制企業中,委托—代理關系將變得更為復雜。企業經營管理者同時受到公有資本和私有資本的委托,既要對國有資本所有者代表負責, 落實國家發展目標和產業政策,充分發揮國有資本職能,又要對私有股東負責,實現資本盈利的最大化,這不僅增加了經營管理難度,而且這些目標之間有時難以統一甚至是矛盾的,將可能導致經營管理者在選擇經營策略時顧此失彼,也增加了內部人控制和經理人腐敗等現象的發生概率。設計合理有效的激勵約束機制將成為混合所有制企業研究和實踐的難點。對于實行員工持股的企業而言,持股員工職位變動、離職等情況下股份如何處理等亦有待進一步研究。
加強黨對國有企業的全面領導是當前國有企業改革的重點。對于實行了混合所有制改革的企業而言,因其在企業資本組成上包含國有資本,建立企業黨組織以監督企業的運營管理也是必要的。國有資本絕對或相對控股的混合所有制企業,黨組織可參照當前國有企業進行調整,私有資本控股的混合所有制企業如何建立黨組織以及黨組織如何發揮對國有資本的監管和對私有資本的帶動作用等問題仍需探討。
(四) 基于混合所有制做優做強做大國有經濟
混合所有制改革的目標不是削弱而是在 “國民共進” 中進一步做優做強做大國有經濟,這是毋庸置疑的共識。如何將這一目標切實貫徹到改革實踐中、設計怎樣的機制實現這一目標才是當前面臨的重大問題。對于大多數國有企業而言,實現提供優質的公共產品和服務、保障國家經濟安全和國民經濟命脈、服務國家發展戰略等職能是企業經營的主要方向;而私營資本投資的目標則是實現資本收益的最大化,這樣的目標差異勢必造成經營理念和方式的差別,甚至可能出現混合所有制企業內部各種資本的爭斗和腐敗。在現實的改革案例中,也曾出現國有企業在引入私有資本后出現公共產品或服務價格上漲、質量下降等現象,混合所有制企業管理人員損害國有資本利益、瀆職或腐敗等情況。因而,必須設計合理的監管機制,在發展混合所有制經濟的過程中使國有經濟和國有資本實現其應有的職能,并保障國有資本做優做強做大。
這里有兩個問題值得深入研究和探討。一是混合所有制企業經營效果的監管主體問題。從當前的國有資本管理體制框架來看,這一管理主體應當是多元的?;旌纤兄破髽I的經營管理者是企業經營效果的直接管理主體,是實現國有資本做優做強做大的具體責任人,然而由于其同時受雇于公有資本和私有資本,對于經營效果的考量將同時兼顧兩種資本的目標函數,不能成為保障國有資本功能和利益的完全責任人。國有資本投資和運營公司對國有資本行使股東權益,可以通過參與企業的重大生產經營決策、監督企業的經營績效等確保國有資本發揮社會職能,承擔國有資本做優做強做大的直接責任。而各級國資委作為國有資本的出資人和監管者,是國有資本實現職能和保值增值的第一責任人,各級人大可以代表全體人民實現對國有資本投資運營的最終監督,根據國有資本的社會職能和經營管理狀況向國資委問責,保障人民對國有資本的監督權益,保障國有資本實現社會主義經營目標,不斷做優做強做大。二是如何從國民經濟全局的高度保障國有經濟的做強做優做大。國有經濟做強做優做大應當是一個從國民經濟整體評價的全局概念,而非每一個國有企業混合所有制改革都只能成功,不容忍失??;同時這也應當是一個趨勢概念,而非每一時刻國有經濟都在變強變大?;旌纤兄聘母镫m有國家的頂層設計,但對于不同國有資本投資和運營公司以及每一個參與混改的國有企業而言,還需遵照市場規律進行資本運營和經營管理,因而需要一個特定的主體,在全局層面保障和監測混合所有制改革過程中,國有經濟在向著做強做優做大的方向發展。至于這一監管主體如何選擇、監管機制如何設計等目前還鮮有研究。
(五) 混合所有制企業中分配制度及勞動關系的演變
公有制企業是社會主義生產關系在微觀上的具體實現形式,也是社會主義性質的分配關系和勞動關系實現的微觀主體。在純公有制性質的企業中,雖然按勞分配以貨幣工資形式實現,但體現的是不存在剝削的社會主義分配關系。勞動者對于國有企業而言不是雇傭勞動力,而是企業的主人,體現的是社會主義和諧的勞動關系,勞動者對于企業的生產經營活動具有民主參與和監督權利。
國有企業進行混合所有制改革后,企業內部將出現雙重勞動關系,職工對于國有資本而言仍是所有者,擁有民主權利;而企業職工與私有資本之間的關系則是雇傭勞動與資本的關系。從分配關系看,職工的工資和獎金收入既包含按勞分配性質的收入,也包含按要素分配中的勞動要素收入,在實行員工持股的企業中,持股員工還可以獲得股份紅利。由此可見,混合所有制改革使社會主義生產關系在微觀實現形式上發生了變化。相應地,社會主義的分配關系和勞動關系也會隨之演變。那么,在混合所有制改革過程中,國有企業按勞分配實現機制如何變化、在這一背景下社會主義分配關系的主體地位怎樣體現、混合所有制改革是否會造成國企職工收入水平的變化以及這一變化會怎樣影響社會整體分配結構、混合所有制企業中的勞動關系將如何演變、如何構建和諧并且體現社會主義性質的混合所有制企業勞動關系、如何定位混合所有制企業的工會及如何更好發揮工會作用等問題,都是有待進一步研究的課題。


 

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